落实碳达峰、碳中和目标 促进风电和光伏行业高质量发展

锚定碳中和目标加速中国经济高质量发展

2020年9月，西安科技大学 谭佳祺

锚定碳中和目标加速中国经济高质量发展

2020年9月，第七十五届联合国大会一般性辩论上向全世界郑重宣布，中国二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。2021年3月15日，主持召开中央财经委员会第九次会议时强调，实现碳达峰、碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革，要把碳达峰、碳中和纳入生态文明建设整体布局，拿出抓铁有痕的劲头，如期实现2030年前碳达峰、2060年前碳中和的目标。中国的这一承诺是全球应对气候变化进程中的一个具有里程碑意义的事件，同时开启了中国以碳中和目标驱动整个能源体系、经济体系和科技创新体系全面向绿色转型的新时代。

2020年可以说是全球范围“碳中和元年”, 各国在更新国家自主贡献目标的同时纷纷提出碳中和目标，国际社会合作应对气候变化、加快推进全球气候治理呈现积极势头。我国提出碳达峰、碳中和目标并积极行动，一方面，有利于减轻气候变化对经济社会发展造成的冲击，协同提升生态环境质量、粮食安全与能源安全保障水平；另一方面，是推动构建人类命运共同体的责任担当，将为世界各国共同应对全球气候环境挑战、共建清洁美丽世界注入信心。

自工业革命以来，人类对化石能源的大规模利用破坏了地球原有碳循环系统中碳源（碳排放）和碳汇（碳吸收）的平衡，导致大气中二氧化碳浓度上升，引发温室效应，进而造成气候变暖。尤其是，过去50年以来，从冰川融化到海平面上升，从海洋生态毁坏到淡水资源紧张，从极端天气（洪涝、干旱、飓风等）到疾病传播，气候变化的影响日益引起国际社会的高度关注。我国是世界最大二氧化碳排放国。我国积极参与全球碳减排行动彰显了中国作为负责任大国的担当，将有力促进全球碳减排并尽早实现碳中和。

作为联合国安理会常任理事国和最大的温室气体排放国，我国主动提出碳达峰、碳中和目标顺应了全球绿色低碳可持续的发展大势。我国实现碳中和挑战与机遇并存，我国仍处于工业化进程中，且城镇化进程还在加速，能源需求依然旺盛，而一次能源消费结构仍以煤炭为主，抑制能源消费总量、实现全面碳减排任重道远。当然，我国仍有自己的独特优势：我国新能源发展居于国际领先地位，为实现碳中和目标奠定重要基础；我国碳减排取得良好成效，为实现碳中和目标奠定了社会基础。实现碳中和对我国经济高质量发展意义重大，我国积极提出碳中和目标，不是要限制发展，而是为了实现更好、更绿色、更可持续的发展。有利于我国在绿色技术竞争中抢占先机，有利于我国能源清洁转型和产业升级，还意味着颠覆性的能源革命、科技革命和经济转型。

近日，国家能源局发布了《关于2021年风电、光伏发电开发建设有关事项的通知》（以下简称《通知》），国家能源局新能源司对《通知》出台的背景，以及对如何做好2022年风电、光伏发电项目储备进行了详细说明。

建立长效机制

国家能源局新能源司指出，《通知》立足当前，就2021年风电、光伏发电项目开发建设提出目标要求，着眼长远，建立了3个方面的长效机制。

一是建立消纳责任权重引导机制。国家不再下达各省（区、市）的年度建设规模和指标，而是坚持目标导向，测算下达各省年度可再生能源电力消纳责任权重，引导各地据此安排风电、光伏发电项目建设，推进跨省跨区风光电交易。

二是建立并网多元保障机制。为做好大规模风电、光伏发电项目并网消纳工作，今后风电、光伏发电项目将分为两类。首先是各省（区、市）完成年度非水电最低消纳责任权重所必需的新增并网项目为保障性并网项目，由电网企业实行保障性并网。其次是保障性并网范围以外仍有意愿并网的项目为市场化并网项目，可通过自建、合建共享或购买服务等市场化方式落实并网条件后，由电网企业予以并网，促进电力系统整体灵活性的提升。保障性并网和市场化并网只是并网条件有差异，两类项目在并网后执行同等的消纳政策。

三是建立保障性并网竞争性配置机制。根据消纳责任权重测算确定的保障性并网规模有限，哪些项目能够纳入保障性并网范围，需要各省结合本地区实际，由各省级能源主管部门通过竞争性配置统一组织。项目上网电价按照国家价格主管部门有关政策执行。

2021年是“十四五”开局之年，也是风电、光伏发电平价上网的第一年。明确提出二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值、努力争取2060年前实现碳中和，到2030年非化石能源占一次能源消费的比重达到25%左右，风电、太阳能发电总装机容量达到12亿kW以上等目标，为我国能源革命和绿色低碳转型设立了新的航标，为风电、光伏发电发展明确了新的任务。

“我国风电、光伏发电发展的边界条件发生深刻变化，发展逻辑、发展理念和发展思路也需相应调整，有必要按照目标导向，出台新的年度政策，完善发展机制，释放消纳空间，优化发展环境，给行业和企业更加明确的预期，切实增强市场主体信心，促进风电、光伏发电实现大规模、高比例、高质量跃升发展”。国家能源局新能源司道出了《通知》出台的背景。

各省保障性并网规模

在谈到2021年各省保障性并网规模如何确定，保障性并网规模如何落实等问题时，国家能源局新能源司表示，各省级能源主管部门可依据本区域年度非水电最低消纳责任权重和全社会用电量，测算本地区年度非水电可再生能源电力消纳量，进而测 算确定本地区年度必须新增的保障性并网装机规模，这是完成非水电最低消纳责任权重所必需的底线目标。

对于通过跨省跨区电力交易落实非水电消纳责任权重的，保障性并网规模可省际置换，经送、受省份协商并会同电网企业签订长期协议后，可根据输送（交易）新能源电量相应调减受端省保障性并网规模，并调增至送端省。

此外，《通知》指出，2021年拟并网的风电、光伏发电项目主要是存量项目，包括2020年底前已核准且在核准有效期内的风电项目、2019年和2020年平价风电光伏项目和竞价光伏项目，规模约9000 万kW，这些项目均为已核准（备案）、符合政策的项目。《通知》同时明确，2021年保障性并网规模主要用于安排存量项目；存量项目无需参加竞争性配置，直接纳入各省（区、市）保障性并网项目范围。

对于存量项目并网后仍不能满2021年非水电最低消纳责任权重要求、保障性并网仍有空间的省（区、市），省级能源主管部门应按剩余保障性并网规模抓紧组织开展竞争性配置，加快推进项目建设，确保年内并网投产。年内未能并网的存量项目，由各省级能源主管部门统筹，直接纳入后续年度保障性并网范围.

做好2022年风光项目储备

《通知》指出，为促进户用光伏发电发展，2021年户用光伏发电仍有补贴，财政补贴预算额度为5亿元，具体补贴强度按价格部门相关政策执行。户用光伏发电建设管理继续按《国家能源局关于2019年风电、光伏发电项目建设有关事项的通知》（国能发新能〔2019〕49号）有关要求执行。户用光伏发电项目由电网企业保障并网消纳。

同时，考虑到项目建设周期，为保障2022年风电、光伏发电项目如期并网，确保完成2022年可再生能源电力消纳责任权重，2021年须储备2022年拟 并网的项目。

为此，《通知》要求，2021年各地除重点推进存量项目并网、稳步推进户用光伏发电建设外，还要做好明年投产并网项目的储备和建设工作。

国家能源局新能源司表示，近期，国家能源局将发布2021年和2022年各省级行政区域可再生能源电力消纳责任权重，各地要按照2022年非水电可再生能源电力消纳责任权重确定2022年度保障性并网 规模，结合实施可再生能源发展“十四五”规划，抓紧组织开展保障性并网项目竞争性配置，组织核准（备案）一批新增风电、光伏发电项目，做好项目储备，推动项目及时开工建设，实现接续发展。

在新形势下做好风电、光伏发电并网消纳工作也是《通知》中的重点内容之一，《通知》表示，对电网企业做好并网消纳工作提出了明确要求。一要确保纳入各省年度建设方案的保障性并网项目和市场化并网项目实现“能并尽并”；二要推广新能源云平台，简化接网流程，方便接网手续办理，加强接网工程建设；三要会同全国新能源消纳监测预警中心，及时公布各省级行政区域并网消纳情况及预测分析，引导市场主体自主决策、理性投资、有序建设，保障风电、光伏发电利用率处于合理水平。

国家能源局及各派出机构2021年将组织开展清洁能源消纳情况综合监管等，促进风电、光伏发电高水平消纳利用。《通知》指出，为落实碳达峰、碳中和目标,促进风电、光伏发电大规模、高比例、高质量跃升发展，优化发展建设环境至关重要。为优化风电、光伏发电发展环境，《通知》要求，地方能源主管部门要优化营商环境，规范开发建设秩序，不得将配套产业作为项目开发建设的门槛；要加大与自然资源、林业草原、生态环境、住房建设等部门的协调，督促落实项目建设条件，推动出台土地、财税、金融等支持政策，减轻新能源开发建设的不合理负担。电网企业对纳入年度开发建设方案的保障性并网项目和市场化并网项目不得附加额外条件。

同时，国家能源局将加强政策协同，形成政策合力，为风电、光伏发电发展营造良好政策环境,促进风电、光伏发电持续健康发展、高质量发展。在第七十五届联合国大会一般性辩论上向全世界郑重宣布，中国二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。2021年3月15日，主持召开中央财经委员会第九次会议时强调，实现碳达峰、碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革，要把碳达峰、碳中和纳入生态文明建设整体布局，拿出抓铁有痕的劲头，如期实现2030年前碳达峰、2060年前碳中和的目标。中国的这一承诺是全球应对气候变化进程中的一个具有里程碑意义的事件，同时开启了中国以碳中和目标驱动整个能源体系、经济体系和科技创新体系全面向绿色转型的新时代。

2020年可以说是全球范围“碳中和元年”, 各国在更新国家自主贡献目标的同时纷纷提出碳中和目标，国际社会合作应对气候变化、加快推进全球气候治理呈现积极势头。我国提出碳达峰、碳中和目标并积极行动，一方面，有利于减轻气候变化对经济社会发展造成的冲击，协同提升生态环境质量、粮食安全与能源安全保障水平；另一方面，是推动构建人类命运共同体的责任担当，将为世界各国共同应对全球气候环境挑战、共建清洁美丽世界注入信心。

自工业革命以来，人类对化石能源的大规模利用破坏了地球原有碳循环系统中碳源（碳排放）和碳汇（碳吸收）的平衡，导致大气中二氧化碳浓度上升，引发温室效应，进而造成气候变暖。尤其是，过去50年以来，从冰川融化到海平面上升，从海洋生态毁坏到淡水资源紧张，从极端天气（洪涝、干旱、飓风等）到疾病传播，气候变化的影响日益引起国际社会的高度关注。我国是世界最大二氧化碳排放国。我国积极参与全球碳减排行动彰显了中国作为负责任大国的担当，将有力促进全球碳减排并尽早实现碳中和。

作为联合国安理会常任理事国和最大的温室气体排放国，我国主动提出碳达峰、碳中和目标顺应了全球绿色低碳可持续的发展大势。我国实现碳中和挑战与机遇并存，我国仍处于工业化进程中，且城镇化进程还在加速，能源需求依然旺盛，而一次能源消费结构仍以煤炭为主，抑制能源消费总量、实现全面碳减排任重道远。当然，我国仍有自己的独特优势：我国新能源发展居于国际领先地位，为实现碳中和目标奠定重要基础；我国碳减排取得良好成效，为实现碳中和目标奠定了社会基础。实现碳中和对我国经济高质量发展意义重大，我国积极提出碳中和目标，不是要限制发展，而是为了实现更好、更绿色、更可持续的发展。有利于我国在绿色技术竞争中抢占先机，有利于我国能源清洁转型和产业升级，还意味着颠覆性的能源革命、科技革命和经济转型。

近日，国家能源局发布了《关于2021年风电、光伏发电开发建设有关事项的通知》（以下简称《通知》），国家能源局新能源司对《通知》出台的背景，以及对如何做好2022年风电、光伏发电项目储备进行了详细说明。

建立长效机制

国家能源局新能源司指出，《通知》立足当前，就2021年风电、光伏发电项目开发建设提出目标要求，着眼长远，建立了3个方面的长效机制。

一是建立消纳责任权重引导机制。国家不再下达各省（区、市）的年度建设规模和指标，而是坚持目标导向，测算下达各省年度可再生能源电力消纳责任权重，引导各地据此安排风电、光伏发电项目建设，推进跨省跨区风光电交易。

二是建立并网多元保障机制。为做好大规模风电、光伏发电项目并网消纳工作，今后风电、光伏发电项目将分为两类。首先是各省（区、市）完成年度非水电最低消纳责任权重所必需的新增并网项目为保障性并网项目，由电网企业实行保障性并网。其次是保障性并网范围以外仍有意愿并网的项目为市场化并网项目，可通过自建、合建共享或购买服务等市场化方式落实并网条件后，由电网企业予以并网，促进电力系统整体灵活性的提升。保障性并网和市场化并网只是并网条件有差异，两类项目在并网后执行同等的消纳政策。

三是建立保障性并网竞争性配置机制。根据消纳责任权重测算确定的保障性并网规模有限，哪些项目能够纳入保障性并网范围，需要各省结合本地区实际，由各省级能源主管部门通过竞争性配置统一组织。项目上网电价按照国家价格主管部门有关政策执行。

2021年是“十四五”开局之年，也是风电、光伏发电平价上网的第一年。明确提出二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值、努力争取2060年前实现碳中和，到2030年非化石能源占一次能源消费的比重达到25%左右，风电、太阳能发电总装机容量达到12亿kW以上等目标，为我国能源革命和绿色低碳转型设立了新的航标，为风电、光伏发电发展明确了新的任务。

“我国风电、光伏发电发展的边界条件发生深刻变化，发展逻辑、发展理念和发展思路也需相应调整，有必要按照目标导向，出台新的年度政策，完善发展机制，释放消纳空间，优化发展环境，给行业和企业更加明确的预期，切实增强市场主体信心，促进风电、光伏发电实现大规模、高比例、高质量跃升发展”。国家能源局新能源司道出了《通知》出台的背景。

各省保障性并网规模

在谈到2021年各省保障性并网规模如何确定，保障性并网规模如何落实等问题时，国家能源局新能源司表示，各省级能源主管部门可依据本区域年度非水电最低消纳责任权重和全社会用电量，测算本地区年度非水电可再生能源电力消纳量，进而测 算确定本地区年度必须新增的保障性并网装机规模，这是完成非水电最低消纳责任权重所必需的底线目标。

对于通过跨省跨区电力交易落实非水电消纳责任权重的，保障性并网规模可省际置换，经送、受省份协商并会同电网企业签订长期协议后，可根据输送（交易）新能源电量相应调减受端省保障性并网规模，并调增至送端省。

此外，《通知》指出，2021年拟并网的风电、光伏发电项目主要是存量项目，包括2020年底前已核准且在核准有效期内的风电项目、2019年和2020年平价风电光伏项目和竞价光伏项目，规模约9000 万kW，这些项目均为已核准（备案）、符合政策的项目。《通知》同时明确，2021年保障性并网规模主要用于安排存量项目；存量项目无需参加竞争性配置，直接纳入各省（区、市）保障性并网项目范围。

对于存量项目并网后仍不能满2021年非水电最低消纳责任权重要求、保障性并网仍有空间的省（区、市），省级能源主管部门应按剩余保障性并网规模抓紧组织开展竞争性配置，加快推进项目建设，确保年内并网投产。年内未能并网的存量项目，由各省级能源主管部门统筹，直接纳入后续年度保障性并网范围.

做好2022年风光项目储备

《通知》指出，为促进户用光伏发电发展，2021年户用光伏发电仍有补贴，财政补贴预算额度为5亿元，具体补贴强度按价格部门相关政策执行。户用光伏发电建设管理继续按《国家能源局关于2019年风电、光伏发电项目建设有关事项的通知》（国能发新能〔2019〕49号）有关要求执行。户用光伏发电项目由电网企业保障并网消纳。

同时，考虑到项目建设周期，为保障2022年风电、光伏发电项目如期并网，确保完成2022年可再生能源电力消纳责任权重，2021年须储备2022年拟 并网的项目。

为此，《通知》要求，2021年各地除重点推进存量项目并网、稳步推进户用光伏发电建设外，还要做好明年投产并网项目的储备和建设工作。

国家能源局新能源司表示，近期，国家能源局将发布2021年和2022年各省级行政区域可再生能源电力消纳责任权重，各地要按照2022年非水电可再生能源电力消纳责任权重确定2022年度保障性并网 规模，结合实施可再生能源发展“十四五”规划，抓紧组织开展保障性并网项目竞争性配置，组织核准（备案）一批新增风电、光伏发电项目，做好项目储备，推动项目及时开工建设，实现接续发展。

在新形势下做好风电、光伏发电并网消纳工作也是《通知》中的重点内容之一，《通知》表示，对电网企业做好并网消纳工作提出了明确要求。一要确保纳入各省年度建设方案的保障性并网项目和市场化并网项目实现“能并尽并”；二要推广新能源云平台，简化接网流程，方便接网手续办理，加强接网工程建设；三要会同全国新能源消纳监测预警中心，及时公布各省级行政区域并网消纳情况及预测分析，引导市场主体自主决策、理性投资、有序建设，保障风电、光伏发电利用率处于合理水平。

国家能源局及各派出机构2021年将组织开展清洁能源消纳情况综合监管等，促进风电、光伏发电高水平消纳利用。《通知》指出，为落实碳达峰、碳中和目标,促进风电、光伏发电大规模、高比例、高质量跃升发展，优化发展建设环境至关重要。为优化风电、光伏发电发展环境，《通知》要求，地方能源主管部门要优化营商环境，规范开发建设秩序，不得将配套产业作为项目开发建设的门槛；要加大与自然资源、林业草原、生态环境、住房建设等部门的协调，督促落实项目建设条件，推动出台土地、财税、金融等支持政策，减轻新能源开发建设的不合理负担。电网企业对纳入年度开发建设方案的保障性并网项目和市场化并网项目不得附加额外条件。

同时，国家能源局将加强政策协同，形成政策合力，为风电、光伏发电发展营造良好政策环境,促进风电、光伏发电持续健康发展、高质量发展。